2016年關于加快新城區建設推動大城市發展的調研報告
根據市政協“加快新區建設,推動大城市發展”調研安排,市政協副主席xx一行就xx區新區建設情況開展調研。先后實地視察了荊北新區、城南開發區、臨港工業新城、華中農高區、海子湖生態文化旅游區等，聽取了各城區建設情況匯報。現將有關調研情況匯報如下：
一、基本情況
按照市委、市政府“興城壯腰、建設大城市”的戰略部署，xx區以古城為核心，加快推進古城周邊城北片區(荊北新區和207∕318國道片區)、城南片區(城南開發區)、西南片區(臨港工業新城)和華中農高區、海子湖生態文化旅游區建設，“3+2”新區建設發展格局初具雛形。
(一)荊北新區。荊北新區發展定位是“楚都新韻、陸港水城”，以旅游集散、現代服務、特色居住、商貿物流、文化創意為主要城市功能，投資主體為市政府和中房集團合資組建的xx市楚天置業有限公司。編制完成了新區控制性詳細規劃，土地開發完成后可提供用地1836畝，土地一級開發計劃投資30億。成功引進綠地集團、紅星美凱龍等行業龍頭企業。目前，綠地項目一期建設進展順利，紅星美凱龍、xx中學新校區、xx醫院醫療中心及客運樞紐中心部分項目的土地征遷工作已近尾聲，即將全面動工。下階段將啟動鳳鳴大道、劉家臺路、楚源路拓寬工程。
(二)城南開發區。作為省級經濟開發區，致力于打造國家級生態型石油機械制造基地、兩湖平原新型建材基地、華中地區照明電器科技產業基地、華中地區農產品深加工基地，編制完成了總規、控制性詳規及道路、供電、給排水等專項規劃。截至目前，新簽約項目22個，其中過億元項目10個，在談項目17個，完成到位資金27.9億元;新開工和續建項目17個，新投產項目4個，預計今年在建項目可達30個，建成投產項目20個。啟動了園區道路補板維修、華中照明產業園供水管網建設、學堂洲排水管網疏通及電力增容等基礎設施建設工程，累計投資1000多萬元。
(三)臨港工業新城。立足“港口+城市+產業”的港區城一體化發展模式，編制完成了新城建設規劃，依托長江及江漢運河，重點發展裝備制造、農產品加工、照明工業、戰略新興產業、現代物流。截至目前，新城完成土地征收2584畝，基本保證了項目用地安置需要。成功引進卓爾城、中紡油脂、湘商食品、宏昌集團等項目。湖北長江產業投資有限公司采用BT建設方式開展新城基礎設施建設，新港大道、曲江路、九陽大道南延、新大道已全線開工，完成吹砂填塘約1000萬立方米。
(四)華中農高區。規劃總體定位為國家級農業高新技術開發區，功能發展定位為農業高新產業集聚區，“四化”同步生態城，投資主體為市政府與省聯投集團合資組建的華中農高投資有限公司。農高區總體規劃正在報請省政府審批，控制性詳規和各專項規劃正在編制。農高投與太湖港農場、紀南鎮三紅村簽訂了核心區征地協議，其中太湖港農場已完成征地面積1727畝。成功洽談華中淡水產品交易市場、荊楚種業、荊楚風情鎮等一批入園項目，即將啟動太湖大道和農高大道建設。
(五)海子湖生態文化旅游區。海子湖生態文化旅游區發展定位為中國南方大遺址保護示范區、國家級文化產業示范園區、鄂西生態文化旅游圈示范區和國內外知名的旅游目的地。編制完成了新區總體規劃，正在編制控制性詳規和各專項規劃。圍繞文化旅游策劃了16個重點項目，正在向國內30強文化集團推介招商，其中成功引進曲江文化集團5A級旅游景區項目、雞公山單元片區開發項目。完成楚都大道和雨臺大道的規劃設計，啟動了鳳凰大道和環湖大道的規劃設計，預計年內可完成楚都大道南段3.1公里道路基礎工程建設。下一步將盡快成立xx海子湖投資發展公司，承擔新區基礎設施、投融資和土地收儲工作。
二、主要問題
(一)規劃嚴重滯后。當前，xx區新區建設大多已超出中心城區102.5平方公里規劃范圍，由于沒有新的200平方公里的城市總體規劃作指導，各新區規劃各行其是，水、電、氣、路、線、網、庫等專項規劃各自獨立，基礎設施建設對接不暢，重復建設現象時有發生，因項目建設而反復調整規劃的現象較為普遍。
(二)功能分區不明顯。xx區新區建設四面開花，在建新區5個，建設時序不明確，建設重點不突出。絕大部分新區功能定位過多，主導產業界定同質化，特色不明顯，缺乏強有力的產業支撐。
(三)政策推力不足。舊城改造過程中，沒有具體的古城人口疏散政策和明確的城中村改造方案，古城人口疏散停滯不前，還建房建設進展緩慢。新區建設中，存在城鄉土地征收安置補償標準不統一、新區國有土地使用權出讓收益分配政策差別以及失地農民安置、社會保障政策不完善等實際問題，在一定程度上影響了新區建設。
(四)責權利不相匹配。新區建設管理體制各不相同，有的是市政府主導，如荊北新區、城南開發區、海子湖新區;有的是區政府主導，如臨港工業新城;有的是省里主導，如華中農高區。新區只有管委會或指揮部層面的機構，新區公共服務、社會管理等各項職能，以及各項事務協調和建設都依靠市區兩級政府，責權利不相匹配。
三、幾點建議
(一)以規劃為引領，構建明晰的城市空間布局。規劃是城市建設和發展的基本依據，要緊緊抓住規劃這個龍頭，充分發揮規劃的統籌作用，妥善整合好空間布局。
一是拉開城市建設框架。盡快修編xx市城市總體規劃，劃定中心城區200平方公里建筑土地面積范圍，把xx古城的保護和利用作為大城市建設的核心，高標準、高起點編制新的城區總體規劃，科學規劃產業空間，超前考慮生態空間，合理安排土地空間，為xx區區域發展提供科學指導。
二是實行規劃無縫對接。要加強各類規劃之間的銜接，做好xx區城鎮規劃、土地利用規劃、產業發展規劃及國民經濟社會發展規劃間的協調，也要統籌考慮總體規劃與新區規劃、控制性詳細規劃、各專項規劃的相互配套，明確基礎設施、公共服務設施的發展布局，確保給排水、電力、通訊、燃氣、交通等基礎設施建設對接。
三是堅持規劃引導項目建設。賦予新區規劃應有的法律效力，城市建設和管理的方方面面都應服從規劃、裁定于規劃，確保一張藍圖管到底、建到底，決不能因為領導意志和特事特辦各義隨意調整。對于確需調整的，必須科學論證，按法定程序審批。
四是力求規劃建設上品位。在城市建設上要彰顯高端品質，重視城市空間形象的塑造，避免千城一面。新區規劃建設大到重點路段、重要節點的街景設計及沿街建筑色彩、高度等，小到店面招牌、公交站臺、道路綠化等設計樣式、位置、尺寸，都要通過精細規劃，保證空間布局的整體性、環境設計的科學性，美化新區形象，體現城市文化特色，并與區域功能相協調。
(二)突顯功能定位，形成強有力的產業支撐。產業是新區發展的動力源泉。要立足當地要素稟賦、產業基礎、發展潛力，進行差異化功能定位，避免新區建設投資重疊。以新區功能定位為指導，分階段制定產業發展規劃，堅持產業帶動，有計劃地著力培植核心產業，形成具有一定競爭優勢、能夠持續支撐新區經濟發展的產業格局。在產業重點上，要根據新區的發展現狀、資源稟賦和環境承載能力、劃分不區的發展區域，突出特色分明的區域和產業發展方向，找準主攻方向，重點扶持1至2個有比較優勢的主導產業發展，順應產業園區化發展趨勢，盡快膨脹產業規模，培育產業鏈，大力發展各類專業園、特色園，通過大量產業關聯密切及相關配套企業的集聚，努力形成具有競爭優勢的產業集聚效應。在產業發展上，堅持項目立區，突出重大項目帶動，集中精力招大引強，做大做強骨干企業，依托1至2個重點項目落地建設和壯大發展，輻射拉動新區產業發展。在設立專業園區基礎上，針對新區主導產業搭建引進產業發展必需的設計中心、檢測中心、倉儲中心、營銷網絡等中介服務機構，使產業由單純的制造環節向產品設計、原料采購、倉儲運輸、訂單處理、批發經營、終端零售等高附加值環節進行轉移延伸，形成完整的產業鏈。同時，鑒于人力、物力、財力有限，新區建設不宜全面鋪開。合理安排各新區建設時序，分清先后緩急，優先選擇1至2個新區重點開發建設。
(三)秉承經營城市理念，創新建設體制機制。新區建設要積極探索市場化運作模式，運用營銷理念，整合城市資源，實現城市個性化價值最大化。
一是明確市場主體。學習借鑒“管委會+公司”的運營模式，強化新區建設平臺市場化運作，繞開政策壁壘，充分借助企業在融資、經營上的優勢，成立以管委會為大股東的開發公司，憑借企業的法人主體地位進行融資開發，推動新區開發模式由行政主導向市場主導轉變。
二是創新管理體制。隨著新區建設發展的深入，應該按照管理結構扁平化、管理重心下移的發展方向，做實區域管理機構，除重大事項報請黨委政府決策外，由新區管委會全權負責區域開發建設、社會管理等工作，實行人財物、責權利相統一的管理制度。簡政放權，將土地招拍掛、項目審批等決策和管理權限下放，簡化審批程序，實行新區有限自治。簡政集權，管委會設立國土、公安、規劃等部門派出機構，實行一棟樓辦公、一站式服務集中管理模式。
三是強化政策扶持力度。做好與周邊同類新區建設政策的綜合對比研究，考慮到新區建設急需強力推進，在與周邊同類新區競爭中贏得先機的現實需要，新區建設政策要更優惠、更有含金量和吸引力。在土地收益上，要明確市區兩級財政收益分成比例，考慮到區政府土地征遷及基礎設施建設壓力大，新區建設起步階段土地出讓收益可按比例分成返還區政府，用于繼續扶持新區建設。在土地征收上，要統一城鄉土地征收安置補償政策標準，不搞地區差別。在保障失地群眾利益上，要對還建房建設用地指標、項目審批開通綠色通道、特事特辦，加快還建房建設步伐。建設農村新社區，變村為社區，變村民為居民。同時，出臺失地村民就業、養老、醫保身份轉換等配套政策，參照城市居民待遇，統籌城鄉社會保障均等化，積極探索留地安置，有效疏導就業。
四是盤活現有資源。合理利用存量土地，通過新農村建設、城中村改造等，挖掘城市建設用地潛力。爭取更多的新區建設項目擠進省和國家盤子，城鄉建設土地增減掛鉤試點、土地整理等項目也盡量安排到新區;實行城市土地綜合開發，成片爭取規模化用地指標，統一規劃、統一收儲、統一設計、統一施工、統一配套、統一管理，將重點項目與周邊關聯配套項目進行捆綁和資源整合，通過基礎設施和重點項目建設提升區域價值，開展招牌掛售地，改變分割地塊簡單出售的傳統開發方式。多渠道籌資，向上積極爭取，借助棚戶區改造、新農村建設、大交通建設等爭取國家、省里專項資金，積累新區建設資金;利用城市資產，做好新區建設投入自身挖掘，對城市道路、橋梁、公交、園林等設施的開發權、冠名權、使用權進行招拍掛;大力吸引社會資本，按照“誰開發、誰建設、誰受益、誰管理”的原則，將城市土地、基礎設施、公共服務設施、無形資產以及城市其他資源等作為商品，重新組織和優化配置后推向市場，加強合資合作、利益分成。
(四)堅持舊城改造與新區開發相結合。舊城改造與新區開發是城市發展的兩個經常性內在動因，要通過舊城不斷改造和新區不斷開發的互動建設，實現城市規模的逐步擴大和質量的逐步提高。xx區要將古城保護與新區開發相結合，實現新老城區建設與改造的相互促進、和諧統一。一方面，抓緊實施古城保護。xx古城擁有深厚的歷史文化底蘊和豐富的旅游資源，具有得天獨厚的發展優勢。為此，要盡快啟動古城保護和人口疏散工作，明確具體可操作的古城疏散政策和城中村改造方案，緩解和轉移古城功能，為古城文化旅游開發奠定基礎，為新區建設集聚人氣和商氣。當前，受國家政策限制，可先行搬遷學校、醫院、銀行、事業單位及公租房、棚戶區、危房等，后期采取產權置換的方式搬遷行政機關單位。另一方面，加快新區建設步伐。通過完善新區基礎設施及配套服務建設，提升新區綜合承載力;出臺就業、教育、醫療等方面的鼓勵政策，吸引產業和勞動力向新區聚集，改善古城環境和產業結構。
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