社會養老服務發展狀況調研報告
社會養老服務(或稱養老社會服務)是針對我國家庭養老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而需要從社會角度對老年人的幫助服務。下面YJBYS小編為你送上社會養老服務發展狀況調研報告。
XX市與全省同步進入老齡化社會。近年來，XX市老齡化進程明顯加快，老齡化程度加深，未富先老、空巢留守、高齡化、失能化等特征明顯，養老形勢嚴峻。盡管“十一五”和“十二五”中前期，XX市養老保障體系逐步建立，基礎服務設施建設取得長足進步，托底養老保障得到加強，居家養老開始起步，老年文化豐富多彩，但不可否認，由于歷史欠賬較多，市、縣財力有限，投入不足，管理服務理念滯后，專業人才匱乏，導致XX市養老服務業水平不高，層次較低，難以滿足日益增長的養老服務需求。為切實解決制約XX市養老服務業發展的瓶頸問題，筆者認為，應抓住《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發[2013]35號)文件帶來的歷史性機遇，做好養老事業發展的長遠規劃和布局。一方面，應加大公立養老機構的建設，健全完善財政投入、統籌城鄉、人才培養、老年文化建設等制度機制，打造一流的養老服務軟環境。另一方面，應結合XX市紅色旅游和良好的自然地理氣候資源，大力發展以“避暑游”為特色的養老服務業產業集群。堅持“兩條腿”走路，逐步形成養老事業科學發展格局。
一、XX市人口老齡化的特點
(一)老齡化程度逐漸加深。按國際通行標準，60歲以上老年人口占總人口數的比例超過10%，或65歲以上老年人口占總人口數的比例超過7%，即進入了老齡化社會[1]。2005年1%人口抽樣調查顯示，貴州省65歲及以上老年人口占全省總人口數的比重為8.21%，據此可以判定，貴州省已進入老齡化社會[2]。XX市是本次抽樣調查的一個樣本，可認為，XX市與全省同步進入老齡化社會。筆者收錄了2010-2013年四年全市老齡人口的相關數據(表一)，從表中可以看出，2010年到2013年，全市60歲以上和65歲以上老年人占比逐年增加，且老年人口增長率較高，60歲以上人口年平均增長率為7.9%，65歲以上人口年平均增長率為9.2%。從XX市2010-2013年老齡人口統計柱狀圖(圖1)上可以清楚地看到人口變化走勢。
(二)未富先老形勢嚴峻。據發達國家的經濟增長速度要超過人口老齡化的發展速度，資料顯示，在進入老齡化社會時，人均國內生產總值一般在5000到10000美元左右[3]。我國東部發達省份廣東省于2005年進入老齡化社會[4]，同期廣東省全省生產總值21701.28億元[5]，按2005年底匯率計算，折算為2689億美元，人均gdp約3000美元。2005年，XX市進入老齡化社會時，gdp按不變價格計算僅742億元人民幣[6]，折算為92億美元，人均gdp僅1268美元。由此可見，在人均gdp較低時，已步入老齡化社會，未富先老的養老形勢異常嚴峻。未富先老導致一系列的社會問題。首先，隨著人口結構走向老齡化，人口紅利消失，阻礙了XX市經濟社會轉型發展;其次，養老負擔的加重，倒逼財政增加投入，影響其他社會事業的發展;再次，部分失能半失能老人難以得到有效的照料，老年人群體不安定因素增加，社會風險加大。
(三)空巢留守較為普遍。XX市是典型的勞務輸出地，外流戶籍人口較多，忽略少數外地戶籍人口常住XX市的情況下，可得到公式：外流人口=戶籍人口-常住人口。按此公式計算，XX市2008年至2013年外出流動人口數，分別為102萬人,123萬人,150萬人，161萬人,159萬人,164萬人。根據貴州省統計局2005年1%人口抽樣調查資料，全省外出流動人口中，15歲至50歲人口人口占80%以上[2]。如果再加上51-59歲外流人口，可判定，XX市外流人口中60歲以上老人數量幾乎可忽略不計。由此可見空巢和留守現象之嚴重。與空巢化一樣影響養老因素的，是家庭的養老功能的逐漸弱化，這主要是由三個原因引起的。一是家庭的不斷細分。隨著社會分工的越來越細化，社會人個性差異越來明顯，利益訴求多元化，家庭聚合力降低，家庭規模變小。從筆者的經歷發現，現在很難找到四世同堂的家庭，家庭人口超過6人的也少之又少，從統計數據上看得更清楚，從2008年至2013年，XX市戶籍人口戶均人口數從3.63逐年下降至3.3(表二)。二是少子(女)化。導致的原因主要有兩個，一方面，由于計劃生育政策的實施，控制了人口的增長，另一方面，社會逐漸邁向現代化，社會保障逐步完善，孩子的撫養成本倍增，抑制了家庭生育子女的需求。三是家庭倫理的變遷，現代社會，隨著城市化城鎮化進程的加快，家庭異地置業的需求增加，加之房價物價的上漲，中青年承擔了較重的生活成本壓力，不但難以向老人們“輸血”，可能反而需要老人們接濟，老人逐漸淪為家庭的“剩余價值”提供者，傳統 “養兒防老”的觀念，有反向為“養老防兒”的趨勢。事實上，空巢化也是家庭養老功能弱化的集中體現，家庭養老功能的弱化，使得很多老人失去家庭的庇護，直接裸露于社會發展變革風險沖擊之下，扶養贍養、精神慰藉和生活照料等，必然需要更多的社會公共服務來補償。
(四)高齡化、失能化比例較高。XX市高齡人口數量大，比例高，且高齡化絕對數量逐年加大(表三)，XX市2010-2013年75-79歲年齡段老年人口分別為103329人，121949人，133444人，145961人，這些老人在5年內將全部進入高齡，老年人口加速進入高齡化。XX市失能半失能老人的估算，筆者認為可以有兩種估算方式：一種是根據全國抽樣調查數據計算出的比例估算，2010年年末全國城鄉部分失能和完全失能老人占總體老年人口的19%[7]，按此比例計算，則2010-2013年XX市失能老人分別為17.6萬人，19.6萬人,20.1萬人,21.7萬人。另一種估算方式是將失能半失能老人簡單地統計為80歲以上老人和60-79歲殘疾之和，按此種估算方式， 2010-2013年XX市失能老人分別為12.6萬人，14.1萬人,14.7萬人,17.6萬人，占全市老年人口的比例分別為13.5%，13.7%，13.9%，15.3%。不論按哪一種計算方式，XX市失能半失能老人都數量大、比例高，從變化趨勢看比例有進一步提高的趨勢。
二、XX市社會養老事業發展現狀
(一)養老基礎設施建設取得長足進步。基礎設施歷史欠賬多，是XX市社會養老事業發展的一塊短板。2011年以來，XX市在省民政廳的大力支持下，市縣政府加大投入，加快了各類養老機構建設的步伐，全市共投入資金8.6億元，其中，省級2.5億元，市級1.2 億元，縣級4.9億元，新建和改擴建敬老院210所(2014年實現全覆蓋)，建成后床位可達2.47萬張，加上其他養老機構1460床位(福利公益性養老院2個，床位數55張;老年公寓5個，床位數494張;民辦養老機構8個，床位520張;社區老年人日間照料中心16家，床位391張)。另外，爭取中央投資2300萬元，用于實施XX市社會福利院老年養護樓(300張床位)和XX區養老服務中心(200張床位)項目。2014年在建項目建成后，XX市總床位將達到26380張床位，千名老人擁有床位數23.87張。
(二)養老保障體系逐步健全。建立了城鎮企業職工基本養老保險統籌制度，實現了新型農村社會養老保險制度全覆蓋。推進城鎮居民參保參合，有87.7萬名符合條件的60歲以上老年人享受了新型農村和城鎮居民養老保險待遇。推行高齡補貼制度，XX市XX縣等7縣(市、區)每位80歲(90歲)以上老人每月平均補貼100元以上。老年人醫療保障得到落實，全市基本形成了以城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療為主的覆蓋城鄉、無縫銜接的醫療保障體系。社區衛生服務網絡不斷完善，形成了由 26個社區衛生服務中心、128個社區衛生服務站和3436個村衛生室組成的較為完善的社區衛生服務網絡，直接為老人服務。積極推進養老機構的內部醫療機構納入全市的醫保聯網結算，方便老人看病。目前，全市共有72家養老機構實現醫保聯網。提高老年計劃生育家庭保障力度，農村部分計劃生育家庭獎勵扶助每人每年1200元;持有《獨生子女父母光榮證》的本市戶籍公民，在退休時給予一次性計劃生育獎勵。建立老年人健康檔案，加強老年人健康教育。積極擴大法律援助受援面，2013年辦理涉老法律援助案件594件，為老年人提供法律咨詢服務1700起。開辟了老年人辦事綠色通道，部分窗口單位和各醫療機構開辟了老年人辦事窗口。
(三)托底養老保障社會效益顯現。農村五保供養對象的生活水平明顯提高，分散供養現金供養水平達到3363元/年，集中供養達到6158元/年，確保了五保供養對象的生活水平不低于當地平均生活水平。五保集中供養率達到31%。目前，XX市60歲以上老年人有12943人享受城市低保，占城低保總數的19.5%，低保標準達到平均353元/月; 60歲以上老年人有220176人享受農村低保，占農低保總數的39%，保障標準平均達到1712元/年。加大農村敬老院建設和管理力度，市政府印發了《XX市星級農村敬老院評定標準》、《XX市星級農村敬老院評定暫行辦法》、《關于印發XX市農村敬老院管理辦法和規范的通知》(遵府辦發〔2013〕177號)等文件，開展“星級農村敬老院”創建活動，2013年，全市有33所農村敬老院被評為星級敬老院(其中，四星級5所、三星級17所、2星級11所)。
(四)居家養老和日間照料服務探索起步。目前，全市共有304個居家養老服務中心(站)，每年可提供28800人次老年人日間照料服務。設立日間照料床、圖書閱覽室、健身康復室、醫療保健室，為每天來中心的老人提供免費義診、日托午休、圖書閱覽學習、康復保健、精神慰藉、法律維權等服務。社區老年健身娛樂設施不斷增加，2013年新建社區健身場所63處，農村健身點75處(其中鄉鎮健身點14個);每個社區健身場所投放價值3萬元的12件健身器材;每個農村健身點發放3萬元現金和價值1萬元的健身器材。
(五)老年文化建設豐富多彩。大力弘揚中華民族敬老愛老的傳統美德。在全市開展“孝老愛親模范” 、“XX市首屆十佳敬老之星”、“敬老文明號”、“五好文明家庭”評選評比活動，舉辦“歡度重陽，樂唱紅歌”等活動。不斷提高老年人社會參與度。目前，全市共有老年教育機構159個，其中市級老年大學1所，各縣(市、區)老年學校26所，街鎮老年學校131個。開設老年健康保健、書法、攝影、舞蹈、合唱、攝影、太極拳、電腦等20多個專業的老年課程 ，2013年參加各類老年學校學習的學員人數達到5.6萬人次。老年文體活動豐富多彩。2012年，由XX市老齡委辦公室組織參演的黔北花燈《十謝共產黨》，在全國推薦的300多個節目中脫穎而出，被選為《紅葉風采》15個參演節目之一。充分發揮老年協會的功能，實現老有所樂，全市共有老年協會1569個，其中城市老年協會310個，覆蓋率96%，農村老年協會1569個，覆蓋率92.8%。
三、XX市養老事業存在問題和不足
(一)養老服務機構不能滿足實際需求。截至2013年年底，XX市共有養老床位數13146張，全市每千名老人擁有床位數11.5張，遠低于發達國家平均每千名老人50-70張的水平，與發達省份相比差距較大，遼寧省2012年每千名老人擁有床位數16張[8]，廣東省截至2013年3月每千名老人擁有床位數15.3張[9]。XX市城市老年服務設施建設更加滯后，中心城區只有2個老年公寓(公辦民營)，2個養老院(民營)，床位共計348張。且設施規模小檔次低，保障功能不全，服務水平不高，只提供簡單生活服務。護理康復、精神慰籍、文化娛樂等服務功能亟待加強，不能適應有入住意愿老人的養老服務需求。近年來雖然加強了農村敬老院建設和管理力度，取得較大成效，但農村敬老院一部分用于解決五保老人集中供養問題，暫時空余部分可有償解決有入住意愿的農村空巢老人養老，但要服務更多的老人缺口較大。
(二)城鄉二元結構仍是制約因素。我國城鄉二元結構，起源于建國初期為快速發展重工業而建立的高度集中的計劃經濟體制，形成于戶籍制度為主的城鄉分割體制，深化于改革開放后計劃與市場對農業農村雙重的“剪刀差”和“尋租”[10]。城鄉二元體制之下，城市逐步形成了以就業為中心的、較為完整的社會保障體系，農村則形成了“土地+家庭”的保障模式[11]，公共財政主要投向城市和城鎮居民，公共服務體系主要建設在城市。近年來隨著大量青壯年進城務工，嚴重削弱了“土地+家庭”的保障模式,家庭功能弱化，相當部分農村老年人生活艱難。在部分農村，老年人實際上仍然發揮了家庭中重要勞動力的角色，當老年人處于失能半失能狀態時，晚景凄涼。需花大力氣破除城鄉二元壁壘，統籌城鄉發展，推進城鄉一體化和城鄉公共服務均等化。
(三)社會養老管理服務理念滯后。政府、社會、個人對養老準備不足。政府未建立起足夠的政策支撐體系，形成部門合力，兌現和落實養老服務機構優惠政策。如民辦養老服務機構在辦理供電、供水按市民用水價優惠時，相關部門以沒有接到上級文件通知為由而拒絕辦理。社會觀念上對集中供養接受程度不高。財政投入機制欠缺，居家養老工作沒有專項經費，運營艱難，XX市居家養老服務主要依靠公益崗位的服務人員，現在是只出不進，人員越來越少。養老服務機構在為老年人提供服務時，服務僅僅停留在“一張床、三頓飯”的低水平層面，工作人員既當管理人員又當護理人員，身兼數職。對提供優質生活照料、精神慰籍、醫療保障服務等現代化養老理念幾乎還是空白。
(四)專業化高素質的養老服務人才匱乏。養老服務從業人員整體素質有待加強。目前養老院護理員普遍年齡偏高、文化偏低、專業培訓欠缺，專業技能不強，又因養老護理員工作環境差、工作強度大、責任要求高、待遇普遍偏低，導致專業技術人才不愿從事該項工作，進而影響養老服務業的發展。另外，養老機構運營、管理人才的匱乏，同樣制約著養老機構的發展。具有失能、智障、慢性病老人的專業化護理人才更是缺乏。全市從事養老護理的近千名人員中，僅有20多名從業人員具備養老護理員資格，護理資源嚴重不足。
四、下步社會養老事業發展對策及建議
(一)做好養老服務業綜合規劃。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發[2013]35號)頒布后，從國家戰略層面對全面開展養老服務業提出了明確要求，政策措施有前瞻性，可操作性強，涵蓋了養老服務體系建設的方方面面，對養老服務業的發展具有里程碑的意義。執行好這個文件，用好用足用活政策，將原則性的條文變成更符合XX市實際，更有操作性的做法和經驗，是XX市近期必須要開展好的工作。XX市應抓住制定貫徹落實國發[2013]35號文件實施意見的機會，前瞻性地規劃未來10年到20年XX市養老服務業發展藍圖，力爭將養老服務設施建設的發展提升到全市發展的戰略高度，把養老事業作為朝陽產業培育，以此撬動第三產業發展。堅持保基本與產業發展“兩條腿”走路，規劃好公立養老機構選址、布局，在保障好城市三無老人和農村五保老人的基本養老的同時，推進公辦民營、私營等養老模式發展，以產業化發展促進社會養老事業發展繁榮。制定行業服務標準，推進養老服務標準化建設，以標準化助推產業化。
(二)打造養老服務產業集群。由于養老服務業是微利行業，養老服務行業具有高投入、高風險、回報慢、周期長的特點，加上政策的落實不到位、法律法規的不健全、公平競爭環境的缺乏等因素，民間資本進入養老服務業的意愿并不強烈[12]。現有民辦養老服務機構在規模小、檔次低，發展狀況不好。破解民間資本不愿進入養老服務業的瓶頸問題，關鍵在打造養老服務、醫療護理于一體養老服務產業集群，通過規模化、分層化、多樣化，有效擴展和激發老年消費，形成具有良好盈利模式的產業鏈。具體來講，可依托XX市良好的氣候資源，以現有XX區、XX縣、XX縣等地開展避暑游為藍本，通過加大政府公共基礎設施建設的投入和招商引資，打造輻射區域甚至全國的養老服務基地。只有加大產業化培育，才能形成“投入—盈利—再投入”的良性循環軌道，在開展收費性、服務性產業發展的同時，促進XX市就業工作，實現服務業引領的新型城市。
(三)大力開展和創新居家養老模式。“居家養老”是一種最經濟的公共消費和一種善用社會有限資源的方法[13]。結合XX市經濟社會發展水平、人文觀念傳統等諸多因素，在XX市宜大力推進居家養老。國發[2013]35號文件中明確指出，要支持建立以企業和機構為主體、社區為紐帶、滿足老年人各種服務需求的居家養老服務網絡。這說明居家養老的架構是建立起“老人—社區—服務人員”的三級互動模式。居家養老的生命力在于“為老年人提供規范化、個性化服務”，規范化是服務人員根據行業標準實施服務行為的必然要件，個性化服務是能得到老人們認可和參與的重要保障。居家養老服務中應注意避免兩種錯誤傾向，一種是放任，簡單地認為居家養老就是老人居住在家里養老，無需提供服務，另一種是包辦，用機構養老的思維來操作居家養老。筆者認為，居家養老實際上是一項綜合工程，涉及到社會生活的方方面面，如家政、物業、日間照料、社會組織、志愿服務、醫療衛生、通訊服務、電子商務等。要加強制度創新，爭取部門協同，整合多方資源，為老人提供優質高效的服務。加大老年人的救助救濟力度，為部分不能納入五保供養但養老確實有困難的老人，提供救助救濟。探索農村空巢老人居家養老新模式，關懷城市流動老人居家養老。
(四)加大政府購買服務力度。政府應不斷轉變職能，從無限的包辦型政府轉變為有限的服務型政府，要破除部門利益壁壘，在加強購買服務的同時，加強對購買服務的監管，做好監督管理者的角色。能開展、適合開展購買服務的工作，盡量面向社會購買服務，以提高政府效率。一般來說，政府購買養老服務可以有四種模式：授權委托模式、直接資助模式、補貼模式、服務合同模式等[8]。XX市目前雖開展了部分政府購買服務的工作，如對符合條件的民辦養老機構每張床位每年資助1000元，多數縣(市、區)對80歲以上老人發放了高齡補貼等。但是，XX市政府購買養老服務仍處于起步階段，體制機制不健全，對購買的方式、條件、范圍、規模等沒有清晰的界定，購買數量小，金額少，監管措施不明確。XX市應進一步加大財政支持力度，選擇適合XX市實際情況的購買服務模式，深化養老服務業發展。
(五)加強人才隊伍建設。把人才隊伍建設放到養老服務業發展的重心位置。打造一支政治素質好、業務能力強、責任心強、懂經營、會管理、有國際眼光的養老服務業服務隊伍。改善養老服務工作環境，加強服務人員社會保障，提高從業人員待遇，通過定向培養、委培等方式，利用國家大力發展職業教育的機遇培養人才，爭取與遵義醫專、遵義職業技術學校和部分中等職業學校合作設置養老服務相關專業和課程。鼓勵并引進老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專門人才。與遵義醫專合作，開展養老服務人才培訓，逐步提高現有從業人員素質。對在養老機構就業的專業技術人員，執行與醫療機構、福利機構相同的執業資格、注冊考核政策。
(六)探索老年人文化關懷方式。探索適合老年人特點的文化娛樂、體育健身、休閑旅游、健康服務、精神慰藉、法律服務等，充實老年人文化生活，培養老年人健康的生活理念和良好的生活習慣。通過開展豐富多彩的老年文化活動，提高老年人自我認同和歸屬感。加大培育公益慈善類社會組織，發揮社會組織、慈善組織、義工服務在老年人生活照料和精神慰藉方面的作用。
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