完善納稅服務體系調研思考調研報告
一、納稅服務體系的形成與發展
長期以來，由于受傳統治稅思想的影響，稅務機關基本上沒有納稅服務的概念。1993年稅制改革，為了讓納稅人更加深入地了解新稅制，我國第一次提出了“為納稅人服務”的理念。1996年，在全國稅務征管工作會議上，納稅服務的概念正式提出。1997年“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新稅收征管模式的確立，首次明確了納稅服務在稅收征管中的基礎地位。20__年4月28日頒布的新《稅收征管法》，第一次以法律形式規定了納稅服務的內容，實現了質的飛躍。20__年8月，國家稅務總局批準成立了納稅服務處，這是我國稅收史上第一個納稅服務的行政管理機構，預示我國開始著手建立納稅服務體系和相關規章。隨后，國家稅務總局發出《關于加強納稅服務工作的通知》，“一戶式”、“一站式”、“一窗式”服務模式在各地稅務機關逐漸得到推廣，納稅服務在我國形成了全面發展的格局。20__年10月，國家稅務總局又下發了《納稅服務工作規范（試行）》，該文件是我國納稅服務領域的綱領性文件，對納稅服務的內容進行了全面的規范，使我國納稅服務逐步由零散、隨意走向規范、統一。
經過多年的建設，我國納稅服務體系已初步形成，并得到較快的發展。一是建立了統一的辦稅服務場所。全國自上而下建立了1.9萬多個辦稅服務廳，這些大廳集稅務登記、發售發票、申報受理、稅款征收等功能為一體，推出了首問責任制、限時服務、預約服務、延時服務、“一窗式”服務等措施，實行稅前、稅中、稅后的多方面服務，納稅服務水平比以前有了較大幅度的提高。二是構建了網絡化的信息技術服務平臺。20__年9月，國家稅務總局推出了“12366”納稅服務熱線，為納稅人提供納稅咨詢、綜合查詢、投訴舉報、納稅申報等服務內容。同時，利用網絡資源共享、信息互通、隨時在線的特點，建立了專門的稅務網站，接受納稅人網上申報，宣傳稅收政策法規，解答納稅人相關問題等等，初步建立了網絡化的信息技術服務平臺。三是形成了多元化的納稅申報方式。逐步推行多元化的申報繳稅方式，主要有直接申報、郵寄申報、電話申報、網上申報、代理申報等申報方式；在稅收繳款方面，采用了現金、支票、銀行卡、電子結算、委托銀行代收等多種方法，為納稅人辦稅提供了極大的方便。四是開展了多渠道的稅收宣傳服務。以稅收宣傳月載體，一年一個宣傳主題，通過組織開展形式多樣、豐富多彩的稅收宣傳活動，向全社會普及稅法知識。利用電視、廣播、報紙等各種媒介向納稅人開展經常性、多形式的稅收宣傳，公布稅法變動、稅率調整等情況。建立了稅法公告制度，在辦稅場所設立了觸摸式查詢服務設備、電子顯示屏等，供納稅人使用和閱讀。
二、納稅服務體系存在的主要問題
近年來,我國納稅服務體系建設取得長足的發展，但在納稅服務實踐中，其缺乏全局性、系統性、持續性和保障性的特征十分明顯，主要表現為以下幾個方面：
（一）納稅服務理念的缺失與滯后。在傳統的稅法理論中，征納雙方的權利義務不對等，往往是過分強調征稅人的權利而忽視其義務，或過分強調納稅人的義務而忽視其權利，使征稅機關處于一種較納稅人“優越”的地位，存在官本位思想，納稅人是管制對象和管制客體，服務職能被嚴重淡化。其次，稅務機關管理理念中存在過錯推定的慣性思維，稅務人員預先設定所有納稅人為偷稅嫌疑對象，基本上不相信他們能夠依法自覺納稅，在潛意識中自覺或不自覺地把“納稅人”與“偷稅人”、“逃稅人”混淆起來甚至等同起來，并且制訂各種措施來加以防范，以堵住稅收征管的漏洞。這種偷稅假設的思維定勢，導致了部分稅務干部重管理輕服務，納稅服務觀念淡薄，自身定位不準，對納稅服務的意義缺乏深刻認識，嚴重制約了納稅服務的開展。
（二）納稅服務法律體系不夠完善。新修訂的《稅收征管法》充實了保護納稅人權利方面的法律內容，但與一些發達國家相比，我國納稅服務的立法層次仍然較低，至今還沒有一部完整反映納稅服務的法律法規。《納稅服務工作規范（試行）》雖然在一定程度上明確了納稅服務的內容和標準，對稅務機關向納稅人提供的服務行為和措施提出了具體要求，但這只是系統內部的工作規范，并不具有法律約束力。
（三）納稅服務運行機制不夠健全。從機構設置上看，我國長期以來堅持的是以加強對納稅人監控管理為重點的改革，側重對納稅人的監控與管理，納稅服務只是屬于征管的一個側面，不系統、不全面，沒有明確的職能機構專施納稅服務。從崗責體系看，崗責體系設置注重了管理和執法，卻沒有明確的納稅服務職責，更沒有專職的納稅服務崗，與納稅服務相應的工作流程、工作標準、責任追究、質量管理、監督控制制度等也未形成。從運行機制上看，由于征、管、查各環節之間銜接不到位，不同地域稅務機關的信息聯系不暢，納稅服務經常出現缺失和漏洞，沒有形成良好協調的納稅服務運行機制。
（四）納稅服務考評機制缺位。目前，評價納稅服務工作好與壞的方法，稅務系統外部主要是地方政府組織的行風評議、基層評議機關和第三方評估，內部主要是各地稅務部門組織的最佳辦稅服務廳、服務明星評選等。其評價的特點均具有主觀性和事后性，缺乏科學性、規范性和嚴謹性，納稅服務質量的評價工作基本還處在事后總結性的主觀性評價階段。即使是行風評比、第三方評估，也是社會各界參與的多，真正的服務對象—納稅人參與的少，使納稅服務的成效缺乏檢驗和保障，很大程度上依賴于稅務工作者自身的覺悟與管理水平，影響了納稅服務的質量和效果。
（五）納稅服務能力不足。同納稅人的需求相比，現行納稅服務體系在能力上也存在明顯的不足。在納稅服務的技術手段上，信息化程度仍然較低，集納稅申報、催報催繳、信息查詢等為一體的納稅服務信息網絡平臺尚未完全建立。稅務機關與
企業及銀行、工商、審計、財政、海關等部門的聯網進度遲緩，共享程度低。在服務的內容和形式上，更多地側重于表象化服務和淺層次服務。在稅務人員的素質上，稅務干部的個人素質、業務素質參差不齊，少數稅務干部主動意識、配合意識、責任意識較差，對納稅服務工作的推進缺乏積極性，不能滿足納稅人多元化、深層次的服務需求。
三、完善納稅服務體系的基本目標和原則
完善納稅服務體系，必須明確我國納稅服務體系的基本目標和原則，圍繞目標和原則進行構建和完善。
（一）基本目標。建立和完善納稅服務體系，應實現以下基本目標：
一是提高納稅人滿意度。一切以納稅人為中心，把納稅人對涉稅事項合法合理期望的滿意度作為開展工作、評價工作的標準，要尊重納稅人的選擇，強化納稅人的參與，注重納稅人的評價，形成稅務機關的服務工作與服務對象之間的良性互動，提高納稅人對稅收工作的滿意度。
二是提高稅法遵從度。稅務機關通過提供全面優質的納稅服務，為納稅人依法、自覺、主動、及時足額繳納稅款創造條件，無論在思想上還是實際納稅過程中，都將減少納稅人的對抗，減少涉稅違法現象的發生，從而達到引導納稅遵從，維護稅收法制，促進公平公正的目的。
三是提升稅收征管質效。以創新納稅服務為切入點，充分依托現代信息技術，進一步強化科學化、精細化管理，力求管理的手段更優、效率更快、質量更高、成本更低，達到管理機制更加先進、征管秩序更加規范、收入結構更加合理的目標。
四是提高征納關系和諧度。通過文明高效的納稅服務，降低稅收成本、減少征納阻力，樹立起稅務部門公正執法、熱情服務的全新形象，有效緩解征納關系和社會矛盾，實現雙方共贏，提高征納關系和諧度。
（二）基本原則。結合納稅人的期望和現代納稅服務的特點，完善我國納稅服務體系應當遵守以下幾個原則：
一是依法服務原則。依法治稅是稅收工作的靈魂。在納稅服務工作中，要依法行政、依法治稅、依法服務，一切措施、手段、內容都應當乎合稅收法律法規的要求，使服務成為法定的、規范的行為，而不是隨意性的行為。
二是公平效率原則。納稅服務應當在法律框架下，堅持公平、公正的治稅思想，讓每一個納稅人都具有同等的權利和機會來享受稅務機關提供的各項服務，不能因為經濟或其他條件的約束而產生排斥性。同時，還要利用多種手段，最大限度地減少辦稅障礙，降低征納成本，提升服務效率，有效滿足納稅人合理合法的需求與期望。
三是需求導向原則。納稅人對服務的需求是稅務機關開展納稅服務的依據。要認真研究不同性質、不同情況納稅人的實際需求，按照共性與個性相結合的要求，使納稅服務在普遍化的基礎上兼顧個性化，增強服務的針對性、可行性和有效性。
四是統籌兼顧原則。稅務機關是國家行政執法機關，不是一般的社會服務中介組織，它的社會與政治屬性決定了其提供的納稅服務必須以確保履行政府職能和滿足社會管理需要為前提，不能以服務代替一切。因此，納稅服務體系的構建，必須處理好依法服務、加強征管和促進經濟社會發展之間的關系，統籌兼顧。既要優化服務，又要確保稅收法律、法規在稅收執法活動中得以貫徹落實，確保稅收服從服務于經濟和社會改革發展大局。
四、完善我國納稅服務體系的途徑
要把我國納稅服務體系逐步完善，形成組織結構完備、流程設置嚴密、要素配置合理、考核機制健全的新型現代納稅服務體系，可從以下幾個方面入手：
（一）轉變理念，樹立正確的納稅服務觀。要充分認識納稅服務在整個稅收工作中的地位和作用，必須用開放的、多層次的、發展的和聯系的觀點去認識和對待，使全體稅務干部在進一步解放思想，樹立全新的納稅服務理念的基礎上實現角色轉變。要牢固樹立“服務型稅務”的理念，把“始于納稅人需求，終于納稅人滿意”作為各級稅務機關不懈追求的目標，在執法角色上實現由“執法＋管理”的強勢角色向“平等＋服務”的平等角色轉變。把尊重納稅人、相信納稅人、理解和關心納稅人貫穿于稅收征管活動的始終。牢固樹立納稅服務是法定義務和基本職責的理念，明確納稅服務是法律賦予稅務部門的法定職責，是一項必須完成好的“硬任務”，而不僅僅是稅務機關倡導的一種工作要求。
（二）完善立法，制定綜合性納稅服務法規。納稅服務的法制化是我國納稅服務健康、良性發展的必然途徑。我們可借鑒西方發達國家的經驗對我國納稅服務法律體系予以完善。一是在《稅收基本法》中確立納稅服務的法定地位。在將來出臺《稅收基本法》時，單設納稅服務章節，明確納稅服務的法定地位、基本目標、基本方式等，將納稅服務從精神文明建設和職業道德的范疇轉到法定義務的范疇，成為稅務機關每個部門、每個崗位乃至每個稅務人員必須履行的責任和義務。二是應制定和出臺《納稅人權益保護法》。把《稅收征管法》賦予納稅人的權利以法律法規形式頒布實施，明確納稅人權利的具體內容、程序等，約束稅務機關的權力，保障納稅人的合法權益。三是出臺綜合性的《納稅服務工作規范》。在認真總結各地貫徹落實《納稅服務工作規范（試行）》的基礎上，盡快修訂完善并正式出臺《納稅服務工作規范》，明確稅務機關提供納稅服務的基本原則、組織機構、服務制度、服務范圍、服務措施、服務標準、服務監督及法律責任等內容，形成具有中國特色的納稅服務法律體系，使我國的納稅服務工作有法可依，有章可循。
（三）強化管理，建立統一規范的納稅服務組織管理機構。 納稅服務是一項涉及面廣、內容十分復雜的系統工程，必須有專職的服務部門負責對其進行規劃、管理、協調和控制，保證納稅服務各項工作的貫徹落實。鑒于目前我國征管模式和納稅服務的現狀，應在省級局設立納稅服務處，專門負責納稅服務管理工作。并根據“統一領導、分級管理”的原則，自上而下延伸到稅務基層部門。在地、市級稅務局設立納稅服務中心，各基層分局設立納稅服務科(股)，專門負責各自職責范圍內的納稅服務具體事宜。包括整體規劃、制度建設、規范服務、考核評價、管理納稅服務熱線等。
（四）優化流程，為納稅服務的協調運行提供支撐。保證納稅服務體系的協調運轉，必須通過優化業務流程，圍繞對內有利于提高效率，強化制約，對外有利于服務納稅人，加強稅源監控的目標，堅持以流程為導向、提高納稅人滿意度為原則，對業務流程進行梳理優化，使管理與服務互動共融，達到更加完美的結合。要尊重業務流程的自身規律和法律要求，科學地設計業務工作的環節和流向。精簡繁瑣事項，取消不必要的、不合理的流程，整合形式和內容相近的流程。同時，實行不同職能部門之間的資源共享，盡可能地避免因不同的職能分工而導致業務分割、工作交叉以及相互銜接不好的情況，確保服務工作規范操作，有效運行。
（五）健全機制，保障納稅服務的規范化運行。完善的納稅服務體系，必須要有健全的內在機制作為保障。一是建立納稅服務崗責體系。明確各職能部門的納稅服務職責，使納稅服務職責成為整體崗責體系的重要組成
部分。通過規范納稅服務的部門責任、崗位職責、服務內容、服務標準等，使服務工作的各個方面，各個環節在操作程序上都有章可循、有規可依。二是建立納稅服務決策機制。在納稅服務有關法律法規制定的過程中，增設納稅人的聽證程序，建立納稅人參與決策機制。在推出新的服務措施時，提前征詢納稅人、社會各界和廣大基層稅務人員的意見，及時了解納稅人的需求，盡量避免決策的失誤以及推行負擔和阻力。三是建立納稅服務考評監督機制。建立納稅服務質量指標體系，并以此為標準構建科學、實用的績效考核指標和方法，以定量評價與定性評價相結合的辦法，加強對納稅服務的考評。建立公開的、由社會各界共同參與的監督評估機制，通過設立舉報電話、舉報箱，采取公眾投票、打分、問卷調查等方式考評，也可聘請專家、學者組成調查組，預先設計科學的評價模型考評，把服務行為置于有效的社會監督之下，保證測評結果的客觀、真實和公正。四是建立納稅服務激勵機制。建立全方位的納稅服務激勵機制，將納稅服務水平作為評先評優、福利待遇、績效工作考核、干部使用的重要內容，促進服務質量和效率的不斷提高。五是建立納稅服務保障機制。在人員保障上，要配備政治素質高、業務能力強的稅務人員到專門的納稅服務機構工作，并對其開展稅收業務、服務禮儀、溝通技巧、心理調節等在內的各種技能的培訓，提高納稅服務人員的專業素質。
（六）增強能力，提高納稅服務的質量和水平。要提高服務質量，增強整體服務能力，滿足納稅人多元化的服務需求，必須不斷地豐富服務內涵，完善服務載體和手段。一是拓展納稅服務的方式與內容。在稅收信息服務上，樹立起全局的、日常的宣傳觀念，將稅收宣傳貫穿于日常生活之中，納入學校教育范疇之內，充分利用學校、電視、廣播、報紙等媒介，采取多種形式開展稅法宣傳。在全國范圍內開通12366納稅服務熱線，實現稅收征納雙方實時溝通。進一步完善辦稅服務廳建設，使之功能齊全、標準規范、服務便捷。廣泛推行手機申報、同城通繳、異地申報等方式，不斷豐富納稅服務內容。二是加強納稅服務的信息化建設。著力構建全方位面向納稅人的公共服務平臺，包括網上申報與審批等內容，使納稅人足不出戶即可辦理相關納稅適宜。三是提高稅務人員素質。大力開展崗位練兵，打造學習型機關，培養學習型干部，激勵稅務人員不斷學習專業知識，提高服務技能，增強服務意識，促進服務能力和服務水平的提升。
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